Comunicación gubernamental, consenso y mitos de gobierno

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MARIO RIORDA

Mayoritariamente la producción sobre la comunicación política parte de investigaciones, ensayos o referencias que tienen a la comunicación y el comportamiento político electoral como sus guías, asociando sin traslación, o extrapolando irresponsablemente, tópicos, postulados y/o resultados, a la gestión de la comunicación gubernamental.
La comunicación gubernamental necesita partir de un marco teórico de fuerte utilidad aplicativa para lograr estabilidad, dando cuenta de una condición de gubernamentalidad (governmentality), vale decir, del aporte de técnicas y racionalidad para los gobiernos, dado en el conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos, análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esta forma tan específica, tan compleja, de poder. (Foucault, 1991). La gubernamentalidad permite reducir las tensiones irresolubles entre las demandas de la ciudadanía y la posibilidad de respuesta de los gobiernos, al menos desde lo que la comunicación política puede aportar en beneficio de la gestión y, mucho más aún, de los ciudadanos. Ante lo expuesto es necesario pensar, investigar y ejecutar a la comunicación gubernamental como comunicación gubernamental.
 
El consenso
Cuando se piensa un sistema político exitoso, se entiende idealmente que es aquel que resulta de dar cumplimiento a dos funciones de marcada centralidad:
a) La primera tiene que ver con la tarea de asignación de valores en una sociedad dada.
b) La segunda, con el intento de conseguir que la mayoría de dicha sociedad acepte esa asignación valorativa la mayor cantidad del tiempo posible (Easton, 1979).
Ello fundamenta que la racionalización y justificación que permita legitimar las acciones de gobierno son un instrumento insustituible, no exento de fuertes controversias, sin el cual el ejercicio del poder en tanto gobierno podría verse seriamente entorpecido y deslegitimado.
De lo dicho se entiende que la comunicación gubernamental tiene un objetivo: generar consenso. Si la comunicación gubernamental no actúa bien, no hay consenso y si no hay consenso, no hay buena gestión (Riorda 2008, p. 27).
Pero el consenso no solo debe entenderse casuísticamente como contrafuerza frente a las potencialidades de división de intereses y creencias divergentes, y adaptado a cada circunstancia, tiempo y lugar.  También del modo más realista posible se lo puede entender como ausencia de disensos inestabilizadores. El consenso es entonces la búsqueda de acuerdos políticamente operantes centrados en la idea de que, si bien puede haber (y de hecho probablemente siempre existan) grupos en los márgenes del consenso, o bien fuera de este, las políticas de un gobierno deben ser aceptadas socialmente por la mayor cantidad de personas.
Pero estando claro que la generación de consenso para un gobierno no es una empresa sencilla (Riorda 2006; Elizalde, 2006; Fernandez Pedemonte 2006), no está muy claro con qué instrumental argumental cuenta un gobernante para estimular estratégicamente la comunicación gubernamental, en especial, la comunicación que haga posible el acompañar y mejorar la efi­ca­cia de la ges­tión del Estado, es decir, el poder pro­yec­tar, desarrollar y hacer de modo efi­caz y sistemática cierta can­tidad de políticas públicas en las mejores condiciones posibles (Elizalde 2006: 146).
Por ello mucho también de la comunicación gubernamental parte de la necesidad de adscribir a la línea del “construccionismo”, sosteniendo que la fundamental premisa que esta perspectiva invoca es que la realidad es un producto social, y que los primeros significados por los cuales la realidad es construida, pertenecen al lenguaje.
El enfoque construccionista ubica el énfasis sobre las ideas o los significados políticos y los procesos por los cuales la gente adquiere el sentido del mundo político. Pero además ese proceso es continuo y dinámico, y genera una espiral activa de interpretaciones y reinterpretaciones constantes, basándose siempre en lenguajes simbólicos que ponen en funcionamiento diferentes pensamientos o sentimientos. Se considera en este modelo que las emociones juegan un rol activo en la resonancia e interpretación de los mensajes (Crigler, 2001, pp. 1-10).
El construccionismo crea o enfatiza problemas para avanzar con sus políticas, o bien, muchos de los verdaderos problemas son construcciones simbólicas y políticas para justificar el accionar del gobierno (Edelman, 1991; Rochefort y Cobb, 1994, pp. 1-27; Bosso, 1994, p. 201). Y el construccionismo gubernamental es diferente pues no sólo testea ambientes, los construye o al menos avanza en el intento, aunque este tiene una serie de características relevantes sobre las que es prudente discurrir (Alger, 2001, pp. 67-68).
 
Elementos de la comunicación gubernamental
El ejercicio gubernamental es una constante suma variable, en donde no debiera primar un lenguaje de guerra, sino uno emparentado a la negociación, con el fin de construir coaliciones (Ornstein y Mann, 2000, p. 225). Claro que en la comunicación gubernamental también existe el deseo de generar conflictos por lo que se pueden generar divisiones o fracturas sociales calculadas, con el fin legitimante de separar visiones ideológicas enfrentadas, mermando así el caudal propio de consenso, pero intentando afirmarlo sólidamente contraponiéndolo a un sector con el cual se marca una diferencia explícita (mermando el caudal de consenso del otro).
Los plazos formales son muy diferentes entre los diferentes tipos de comunicación política. En la comunicación gubernamental, el tiempo que dura una gestión es técnicamente desde el momento formal de la asunción del mandato (aunque podría afirmarse que es de hecho desde el momento en que se gana una elección).
La comunicación gubernamental, en términos de argumentos, tópicos y elementos de impacto, no tiene antes. Todo lo que se haya dicho, hecho o tenga significancia antes de un mandato, tendrá impacto en el propio mandato. De igual manera, tampoco tiene fin una vez que la gestión finalice. Todo lo que se haya dicho, hecho o tenga significancia dentro del mandato, será usado o resignificado en el futuro.
Los costos de la comunicación gubernamental son altísimos, básicamente porque son constantes. Hay muchos críticos del costo de la comunicación gubernamental para lo que caben dos respuestas:
A) En verdad debieran ser críticos con la política misma, en tanto la comunicación política no es más que una metonimia de un proyecto mayor del cual esta es sólo una parte que ayuda a su legitimación;
B) Cuando centran la crítica en los mensajes de gran amplitud o de amplitud ilimitada (boundary-spanning), constantes, que atraviesan un amplio público, con un amplio espectro de significación y valor económico para su implementación, pero básicamente orientados a crear una imagen favorable del emisor o de algo o alguien relacionado a él. Allí, deben considerar que muchas acciones de políticas públicas son meros hechos de comunicación gubernamental (por ej: las campañas públicas o de bien público, las políticas de prevención en su conjunto), y aunque lleven la firma del gobierno y sean onerosas, son tan discutibles como hacer una autopista o un hospital. Nadie podría prever qué impacta más, y aunque ello fuese posible, se trata de opciones políticas.
Aunque legalmente no siempre esté regulada, la comunicación gubernamental tiene etapas de comunicación en donde se superpone a la comunicación electoral. Independientemente de las implicancias legales de cada sistema normativo, ambas comunicaciones mantienen (especialmente para el oficialismo) una alta posibilidad de imbricación y coordinación que puede resultar en una fuerte ventaja para estos. Por eso la regulación sigue siendo una materia pendiente en muchos contextos.
En la comunicación gubernamental se recomienda el uso de un único eslogan en cada momento. Ello no implica negar la posibilidad de que, en clave de estricta coherencia, el mismo eslogan no pueda evolucionar en el mediano plazo, hacia mensajes que mantengan plena unidad conceptual con el inmediato anterior.
Sí tiene el requisito de que ese mensaje sea lo más polisémico posible, especialmente considerando la extensión de un mandato y por ende, la dificultad de quedar atrapados en mensajes o propuesta empíricamente verificables en el corto plazo, producto de mensajes excesivamente directos o de significado lineal desde una visión claramente denotativa.
En la comunicación gubernamental, especialmente en la publicidad gubernamental, se debe realizar una comunicación institucionalista, como contracara de la publicidad personalista. Debe atenderse a que un gobierno es una institución crisis propensa y de mediano plazo (como mínimo) lo que exige que no haya que saturar con un énfasis marcadamente personalista, sea porque hay que gestionar medianos y largos plazos sin provocar hastíos, tanto como atender a que si un gobierno cae en crisis, no puede la comunicación eliminar rápidamente un estilo personalista vigente, con todos los riesgos que eso trae aparejado recordando quién es el responsable de una situación delicada en cada momento y lugar. Por ende, todo lo personalista que se desee ser, debe ser realizado desde la actividad de prensa.
 
Comunicación como legitimación
La noción de legitimidad de un gobierno es esencial para su manutención y es también la justificación de la manera en que el poder es ejercido. Desde el lenguaje político, y en especial el gubernamental, se articula y confirma todo lo que es político, lo deseado y lo indeseado, y aunque se asume con mucha cautela por los potenciales abusos, no descree de la posibilidad de crear condiciones apropiadas para cumplir una función de poder de enseñanza, siempre con la idea racionalizar la comunicación como soporte para la implementación de sus políticas (Rose, 2000, pp. 25-31). La publicidad gubernamental, en ese propósito, se constituye como un método a través del cual un gobierno democrático intenta hacer explícitos sus propósitos u orientaciones a un amplio número de personas, para obtener apoyo o consenso en el desarrollo de sus políticas públicas.  
Es evidente también que la comunicación gubernamental juega un papel clave en la construcción de una determinada cultura política. Se cultiva el rol deseado de los atributos de la ciudadanía y complementariamente, se crean condiciones materiales y no materiales para sostener esa ciudadanía, a través del desarrollo de símbolos y mitos que configuran elementos de identidad. Ese propósito es también un objetivo explícito de la comunicación gubernamental, y aunque no fuese tal, sin duda alguna es una consecuencia directa de su ejercicio. 
La estrategia óptima de una buena comunicación gubernamental es poder comunicar paralelamente una dosis del ejercicio incremental, y otra dosis asociada a un proyecto general de gobierno.  Así es que un gobierno requiere “razones” para mostrar y justificar sus actuaciones adecuadas a determinados actores, recursos, y escenarios, pero también tiene reservada para sí la facultad de tener “motivaciones”, que en este caso, indudablemente tienen que ver con la generación de “confianza” (Majone, 1997). Todo lo que aquí se llama “motivaciones” es lo que configura la política general del gobierno y la capacidad argumentativa que hay detrás de esa política, de la que espera que se obtengan al menos tres tipos de resultados (Chías, 1995, p. 27):
A: La utilidad colectiva, inherente al objetivo de interés general que justifica la existencia de un gobierno. Es el interés de todos, que debe estar presente en cada acto discursivo. Representa la sensación de que todo debe ser popular, potencialmente popular o que pueda dar respuesta a la mayor parte del colectivo social posible.
B: La utilidad finalista, ligada a la satisfacción de las políticas públicas, sean estas obras o servicios, de carácter físico o simbólico, generales o sectoriales. Si bien cada política intenta tener un interés general, previo a ello, está guiado por un resultado que debe tenerse bien en claro.
C: El resultado administrativo, basado en la adecuación al marco jurídico que regula los procedimientos y comportamientos de un gobierno. Todo acto, además de ser válido políticamente, debe ser correcto administrativamente.
 
Un gobierno debe gobernar con políticas públicas, las que no están aisladas. Un gobierno es la suma de políticas públicas y debe apuntar a que un ciudadano pueda juzgar al gobierno en general y no a una política en particular. Puede ser que una política funcione bien y que tenga impacto social, pero si la gente tiene una mala predisposición para el gobierno en general, quiere decir que se está haciendo una política bien y tal vez otras mal, afectando al consenso del gobierno. La comunicación política debe apuntar a sostener al gobierno a través de un proyecto general de gobierno. Este, necesita dar cuenta del norte estratégico, del rumbo de la política general del gobierno que permita a los ciudadanos vislumbrar el futuro deseado, a la vez que debe comprender los temas clave que están en un horizonte creíble y puedan convertirse en mito de gobierno, como conjunto de buenas razones para creer.
Se insiste en que la comunicación aquí no es un vacío, ni una mera burbuja demagógica, sino que comunicar es en parte fundar la realidad tal cual es, haciéndola propia, modificándola. El trabajo del gobierno consiste entonces en conseguir que su mensaje se perciba como realidad, su estrategia, la elección de las palabras con las que argumenta para su defensa y su causa. Pero todo gobierno, a la hora de comunicar, debe tener un proyecto general de gobierno, vale decir un modelo de itinerario socialmente aceptado, o por lo menos, debe encargarse de instalarlo, para evitar caer en el cortoplacismo, y salir así de la trampa de la inmediatez, de las demandas impostergables (normalmente de muy difícil y lenta solución). La expresión más funcional y que trasciende y supera al proyecto general de gobierno, es el mito.
Se puede hablar indistintamente de visión general, proyecto general de gobierno, norte estratégico, rumbo de gobierno, valores no perentorios a priori, grandes lineamientos, orientación estratégica, aludiendo exactamente a lo mismo. Sin embargo, el concepto de mito los incluye y más aún, trasciende estos conceptos, en tanto representa exactamente lo mismo que los sinónimos descriptos, sólo que incluye la condición de apropiación desde la ciudadanía. El mito es la “metapolítica”, el “núcleo” o que permanece mucho más rígido, con menor variabilidad -ello no quiere decir inmutable- (Majone, 1997, pp. 191-200) que simboliza la dirección, voluntad y justificación de las políticas (Dader, 2004, pp. 204-207).
Así, el mito, en tanto elemento útil como construcción de sentido, tal vez pueda ser entendido en la breve definición de Girardet: “un sistema de creencias coherente y completo” (Girardet, 1999, p.11). El mito político es parte constitutiva de la comunicación política de un gobernante, y es dable imaginar también que una vez lanzado a lo público, toma vida y existe “independientemente de sus eventuales usuarios; se les impone mucho más de lo que ellos contribuyen a su elaboración”. Dejan de ser meras amplificaciones distorsionadas de la realidad, sino que guardan relación más o menos directa con el sustrato fáctico aunque de manera cualitativa muestren una verdadera mutación que desconoce la cronología y relativiza las situaciones y acontecimientos (Girardet, 1999, pp. 49-50).  Por ello es una herramienta de comunicación simbólica, que debe ser de uso regular y constante en la construcción de sentido social y político para que se constituya en fuente generadora de consensos. Pero el campo de la argumentación no es ilimitado, sino que se circunscribe a los ámbitos de lo verosímil, lo plausible y lo probable. Y se deduce además que para que un mito se constituya como tal, ya sea en acuerdos tácitos o en posturas explícitas y escritas, requiere brevedad, puesto que no constituye un compendio exacto de todas las políticas públicas y valores que lo sustentan. Todo el desarrollo comunicacional denominado “imágenes de marca” (brand state), que utilizan los estados en todos sus niveles y que son motivados por los gobiernos son ejemplos de mitos cristalizados en fórmulas comunicacionales simplificadoras que dan cuenta de la brevedad aludida. La marca de gestión suele constituirse (o por lo menos debiera hacerlo) en una síntesis creativa y publicitaria del mito.
 
Mario Riorda es consultor en estrategia y comunicación política para gobiernos y partidos en América Latina
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